محمد هلال يكتب: شهادة حية حول مفاوضات سد النهضة.. هذا ما حدث في اجتماعات واشنطن (الجزء الثاني)

في سلسة موضوعات يشرح الخبير الدولي، محمد هلال، أزمة سد النهضة منذ بدايتها، موضحًا أهمية المفاوضات التي دخلتها الدول الثلاث مصر، السودان، إثيوبيا، لحل الأمر.

الموضوعات يقدمها الخبير كونه محامي درس العديد من الاتفاقيات كأكاديمي، وتنشرها «المصري اليوم» على 3 أجزاء متعاقبة.. هذا الجزء الثاني منها.

في الجزء الثاني من سلسلة المقالات المكونة من ثلاثة أجزاء، أناقش المفاوضات حول GERD (سد النهضة) التي عقدت في الأشهر الأخيرة، والتي حضرتها الولايات المتحدة والبنك الدولي، كما أقدم وصفا شاملا للاتفاق الذي تم التوصل إليه في اختتام هذه العملية.

لعبة النهاية الأمريكية:

بحلول أواخر عام 2019، أصبح واضحا للجميع في مصر أن المحادثات الثلاثية حول GERD كانت غير مثمرة. تم استنفاد كل منتدى وشكل للمفاوضات، وخلال الاجتماع الختامي لـ NISRG – (مجموعة مكونة من خمسة عشر عالما هيدرولوجيا مستقلا (اسميا) من البلدان الثلاثة لصياغة الطرق التقنية لملء وتشغيل سد النهضة)- كان من الواضح تماما أن الخلافات بين البلدان الثلاثة آخذة في الازدياد.

كان الوقت ينفد أيضا. كانت إثيوبيا قد أعلنت أنها ستبدأ في ملء سد النهضة خلال الموسم الرطب القادم لعام 2020، وهو الوقت الذي تتسبب فيه الأمطار الغزيرة على المرتفعات الحبشية في الفيضان السنوي المخزن في نهر النيل الذي وصفه هيرودوت بشكل جميل (ولكن بشكل غير دقيق) موصوف في التاريخ.

لذلك، وبناء على المادة 10 من اتفاقية 2015 في إعلان المبادئ (DoP)، التي تسمح للدول الأطراف بتسوية النزاعات المتعلقة بتنفيذ إعلان المبادئ، من خلال الوساطة، دعت مصر الولايات المتحدة والبنك الدولي. للانضمام إلى المفاوضات من أجل مساعدة البلدان الثلاثة في التوصل إلى اتفاق بشأن GERD.

قبلت الولايات المتحدة والبنك الدولي دعوة مصر، والتي أدت إلى إطلاق مفاوضات مكثفة شملت اثني عشر اجتماعا استمرت من نوفمبر 2019 حتى فبراير 2020. وخلال الاجتماعات الخمسة التي عقدت في المنطقة، مثلت الولايات المتحدة بفريق متميز من وزارة الخزانة، بينما ترأس الاجتماعات المتبقية في واشنطن العاصمة وزير الخزانة الأمريكي ستيفن منوشين. وكانت مواعيد هذه الاجتماعات على النحو التالي:

6 نوفمبر 2019: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

15-16 نوفمبر 2019: اجتماع وزراء شؤون المياه- أديس أبابا

2-3 ديسمبر 2019: اجتماع وزراء شؤون المياه- القاهرة

9 ديسمبر 2019: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

21-22 ديسمبر 2019: اجتماع وزراء شؤون المياه- الخرطوم

8-9 يناير 2020: اجتماع وزراء شؤون المياه- أديس أبابا

13-15 يناير 2020: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

22-23 يناير 2020 م: اجتماع مجموعة العمل القانونية والفنية- الخرطوم

28-31 يناير 2020: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

3-10 فبراير 2020: اجتماع مجموعات العمل القانونية والفنية- واشنطن العاصمة.

12-13 فبراير 2020: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

27-28 فبراير 2020: اجتماع وزراء الخارجية وشؤون المياه- واشنطن العاصمة.

نظرا لأن التقلبات والمنعطفات التي شهدتها حركة قطار المفاوضات المرهقة أكثر من أن يتم وصفها بالتفصيل هنا، فسأقدم بعض الأفكار العامة.

أولا وقبل كل شيء، كان لمصر وإثيوبيا أهداف متباينة بشكل أساسي. من جهة، سعت مصر للتوصل إلى معاهدة شاملة بشأن GERD. يجب أن تنص هذه المعاهدة على حقوق والتزامات جوهرية واضحة تحمي المصالح الأساسية للدول الثلاث، مع توفير ضمانات إجرائية لضمان التنفيذ الفعال للاتفاقية. ومع ذلك، بدت إثيوبيا غير قابلة للتحقيق لإبرام اتفاق ينص على التزامات لا لبس فيها. وقد اتبعت نصا غير متبلور وغير محدد وغير مسنن يعمل عند الشفق القانوني. في الواقع، أطلق زملائي الإثيوبيون مرارا على الوثيقة التي كنا نتفاوض عليها على أنها «تفاهم» وليس معاهدة، وأصروا على أن هذه الوثيقة ستحدد «المبادئ التوجيهية»، بدلا من وضع القواعد.

ثانيا، من حيث الاتساع الموضوعي، دعت مصر إلى اتفاق يغطي ملء وتشغيل سد النهضة، ويتضمن تدابير مفصلة للتخفيف من حدة الجفاف لحماية المتدفقين من النهر. لا يتوافق هذا فقط مع المادة الخامسة من DoP لعام 2015، التي تتطلب من الدول الثلاث الموافقة على «التعبئة الأولى» و«التشغيل السنوي» للسد، ولكنها منطقية. يجب أن يعمل المشروع الضخم وفقا لقواعد محددة توفر وضوحا ودقة كافيين للنهر فيما يتعلق بكمية المياه التي سيتم إطلاقها من السد في جميع الظروف الهيدرولوجية.

من ناحية أخرى، فضلت إثيوبيا الموافقة على ملء سد النهضة، مع الاحتفاظ بحرية عمل غير محدودة فيما يتعلق بتشغيل السد. في الواقع، خلال الاجتماع الأخير لوزراء شؤون المياه في أديس أبابا يومي 8 و9 يناير 2020، قدمت إثيوبيا ما لا يمكن وصفه إلا بأنه غير مقترح بشأن تشغيل سد النهضة. وذكر ما يلي: «في نهاية موسم الأمطار، سيتم إعداد قاعدة التشغيل السنوية وإبلاغها». وبالمثل، في القسم الخاص بتدابير التخفيف من الجفاف، ذكر أن «يتم تحديد النسبة المئوية وشروط الإطلاق من خلال مؤسسات شؤون المياه في البلدان الثلاثة للظروف السائدة». من الناحية العملية، هذا يعني أن سيخوضون في مفاوضات دائمة حول القواعد التشغيلية المتغيرة باستمرار والتي ستجعلهم خاضعين لإرادة ونزهة ضفة النهر.

ثالثا، مارست مصر مرونة كبيرة طوال هذه المفاوضات. كان هذا أكثر وضوحا عندما قامت مصر، بناء على إصرار إثيوبيا وبحث أمريكا، بتعديل مقترحاتها بشكل أساسي لملء وتشغيل سد النهضة. كما تمت مناقشته في الجزء الأول من هذا المنشور، وافقت NISRG على أن ملء وتشغيل GERD سيكون قابلا للتكيف وتعاونيا. بالنسبة لمصر، التي سعت للتوصل إلى اتفاق يتماشى مع أفضل الممارسات الدولية، فإن هذا يعني أن GERD وسد أسوان العالي (HAD) يجب أن يعملوا كجزء من «عملية متعددة الخزانات» منسقة. ومع ذلك، رفضت إثيوبيا دمج GERD في عملية متعددة الخزانات وأصرت على أن المناقشة يجب أن تركز حصريا على GERD.

لاستيعاب ذلك، تم تغيير فلسفة الاتفاقية بأكملها. أصبحت المفاوضات مركزة على تنظيم مستويات إطلاق المياه من GERD خلال الظروف الهيدرولوجية العادية (أي متوسط وأعلى من المتوسط) وتحديد حجم المياه التي سيتم إطلاقها من GERD خلال فترات الجفاف. بعد التوصل إلى اتفاق فني بشأن هذه الأمور، قامت إثيوبيا بعد ذلك بجهد. على الرغم من أن الاتفاقية كانت، بناء على إصرار إثيوبيا، مصممة فقط لحكم GERD، فقد بدأت إثيوبيا تجادل بأن تدابير التخفيف من الجفاف يجب ألا تقتصر على GERD، ولكن يجب أن تكون أيضا مسؤولية الخزانات النهائية. باختصار، أرادت إثيوبيا الحصول على كعكتها وتناولها أيضا. سعت إلى تفصيل كل جزء من الاتفاقية بما يتناسب مع مصالحها. ستحتفظ إثيوبيا بجميع حقوق وامتيازات الاتفاقية، لكنها أرادت تحمل الأعباء والالتزامات من قبل المشتركين في مجرى النهر.

رابعا، وربما الأهم من ذلك، بالنسبة لمصر، هذه اتفاقية بشأن النهضة. إنه ليس نظاما شاملا لاستخدام النيل الأزرق، ولا هو ترتيب توزيع المياه. ومع ذلك، كانت إثيوبيا تعتزم استخدام هذا الاتفاق لإرساء حق غير مقيد في إنشاء محطات مياه في المستقبل في أعلى اتجاه GERD. لطالما كان موقف مصر أنه لا جدال في أن إثيوبيا، بصفتها شريكة مشتركة تتمتع بالمساواة في الحقوق مع الدول المشاطئة الأخرى، لها الحق في التمتع بمزايا النيل الأزرق. لكن هذا الحق يجب أن يحكمه القانون الدولي. من ناحية أخرى، أرادت إثيوبيا تكريس حق غير منظم في مياه النهر. في جوهرها، سعت إلى أن تصبح princeps legibus solutus من النيل بلا منازع.

في الأصل، كان من المقرر أن تنتهي المفاوضات بحلول منتصف يناير. ومع ذلك، تم الاتفاق على تمديد المحادثات لمدة شهر إضافي، وبحلول منتصف فبراير تقرر أن الولايات المتحدة، على أساس الاتفاقات التقنية والقانونية التي توصل إليها الطرفان، ستسهل صياغة النص النهائي للوثيقة. المعاهدة. تم إطلاع الأطراف على الاتفاقية النهائية، التي تم إعدادها بمدخلات فنية من البنك الدولي، في 22 فبراير 2020. وبعد مراجعة الاتفاقية، أعلنت مصر أنها قبلتها وقررت توقيعها مبدئيا في 28 فبراير 2020. إثيوبيا من ناحية أخرى، رفضت الاتفاق.

هذه الاتفاقية ليست نصا أمريكيا تم فرضه على الطرفين. إنها اتفاقية مبنية بالكامل على مواقف الدول الثلاث. إنها صيغة عادلة ومتوازنة تحافظ على مصالحهم الأساسية. بينما لا يمكنني الإفصاح عن محتوى النص، يمكنني أن أشارك مع قراء Opinio Juris الخطوط العريضة للاتفاقية.

تستند هذه الاتفاقية إلى حل وسط كبير: ستتمكن إثيوبيا من ملء السد بالسرعة التي تسمح بها الظروف الهيدرولوجية، وعلى المدى الطويل، سيتم ضمان القدرة على توليد الطاقة الكهرومائية من GERD على نحو مستدام. من ناحية أخرى، ستتم حماية مصر والسودان من ويلات الجفاف أو فترات الجفاف الطويلة التي قد تتزامن مع ملء سد النهضة أو التي قد تحدث أثناء تشغيل السد. وقد حقق هذا الاتفاق ما يلي:

المرحلة المرتكزة على المليء: قبلت مصر خطة التعبئة على أساس المرحلة التي اقترحتها إثيوبيا. يعتمد تنفيذ كل مرحلة على الظروف الهيدرولوجية للنيل الأزرق، حيث ستتم عملية الحشو في المتوسط وفقا للجدول الزمني، بينما سيتم تسريعها في السنوات فوق المتوسط وفي السنوات الأقل من المتوسط ستتباطأ.

إجراءات التخفيف من الجفاف أثناء المليء: اتفقت الدول الثلاث على أن إثيوبيا ستجلب جميع توربينات الطاقة الكهرومائية للسد في غضون عامين. القيد الوحيد على فترة الملء الأولية هذه لمدة عامين هو أنه في حالة حدوث جفاف شديد بشكل استثنائي (هذا النوع من الجفاف لا يزيد احتمال حدوثه عن 2-3 ٪)، فسيتم تمديد هذه المرحلة الأولية قليلا. في حالة حدوث جفاف بعد السنتين الأوليين، تنص الاتفاقية على أن السد سيطلق، وفقا لصيغة مفصلة وعلى مدى سنوات طويلة، نسبة مئوية محددة من المياه المخزنة في السد فوق 603 م. لتفادي قراء مملة مع التعقيدات الهندسية والتقنيات المجنونة، يكفي أن نقول أنه عند مستوى مياه يبلغ 603 م (والذي سيتم الوصول إليه فقط في أسوأ حالات الجفاف)، سيحتفظ GERD بحوالي 25 مليار متر مكعب، وستعمل توربيناته بالكامل، وسوف تولد الكهرباء بمعدل كفاءة يقارب 80٪ من سعتها.

القاعدة التشغيلية: إن هذا الجانب من الاتفاقية، الذي قبلته البلدان الثلاثة مرة أخرى، بسيط للغاية. بمجرد وصول مستوى المياه في GERD إلى 625 مترا، والذي تطلق عليه إثيوبيا «مستوى التشغيل الأمثل»، سيطلق GERD إجمالي حجم المياه التي تدخل إلى خزانه.

تدابير التخفيف من الجفاف أثناء التشغيل: تشبه هذه الأحكام تدابير التخفيف من الجفاف أثناء التعبئة. في حالة حدوث جفاف أثناء العملية، يطلب من السد إطلاق المياه المخزنة فوق 603 م وفقا لصيغة مفصلة وعلى مدى فترة طويلة من السنوات.

آلية تسوية المنازعات والتنسيق: تتضمن الاتفاقية آلية مختلطة لحل النزاعات تجمع بين الحلول القائمة على التفاوض للنزاعات مع خيار إحالة المسألة إلى التحكيم الملزم (وغني عن القول إن إثيوبيا ترفض التحكيم الملزم). تتضمن الاتفاقية أيضا آلية تنسيق تسمح بتبادل البيانات بشكل مبسط واجتماعات منتظمة لضمان تنفيذ الاتفاقية.

أي نص توفيقي غير كامل بشكل طبيعي. في حين أنه يحافظ على المصالح الأساسية للأطراف، فإنه يوازن أيضا المدفوعات ويوزع التكاليف بشكل منصف. يمنح كل طرف بعض الانتصارات التي تبرر خسائره ويقدم صيغة متوازنة بما يكفي لضمان استدامة الاتفاقية. الاتفاق الذي أعدته الولايات المتحدة بالتنسيق مع البنك الدولي يفعل ذلك بالضبط. ستقوم إثيوبيا بتوليد كل الكهرباء التي تحتاجها وستتم حماية مصر من تقلبات الظروف الهيدرولوجية المتغيرة للنيل الأزرق.

علاوة على ذلك، هذا الاتفاق لا يرهن المستقبل. تم نشر سلسلة من المقالات من قبل المسؤولين والمعلقين الإثيوبيين الذين يدعون أن رفضهم للاتفاق، جزئيا، لأنه اتفاق لتقاسم المياه، وأنه يسعى لفرض ما يسمى الاتفاقات الاستعمارية بشأن إثيوبيا. هذا غير صحيح. تم تصميم الاتفاقية لتنظيم تعبئة وتشغيل GERD، دون المساس بحقوق الأطراف والتزاماتها وحقوقها. إنها ليست اتفاقية لتخصيص المياه (في الواقع، تقول ذلك صراحة)، كما أنها لا تشير بأي إشارة صريحة إلى أو إقامة أي علاقة ضمنية مع الاتفاقات الموجودة مسبقا. في حين أنه قد يكون من الملائم سياسيا، خاصة في عام الانتخابات، الادعاء بأن الاتفاق الذي صاغته الولايات المتحدة والبنك الدولي يسعى إلى تشابك إثيوبيا في ترتيب تخصيص المياه، فإن العائد السياسي قصير المدى من هذا التكتيك لا، في في رأيي، ابدأ حتى في التفوق على الفوائد الهائلة التي ستجنيها الدول الثلاث من هذه الاتفاقية.

الكرة الآن في ملعب إثيوبيا. معاهدة عادلة ومتوازنة على الطاولة. ما نحتاجه هو نوع الإرادة السياسية والقيادة البصيرة التي يمكنها الاستفادة من هذه الفرصة ورسم مسار جديد للمنطقة بأسرها.